Руслан Кошулинський: "Фінансово-господарська самостійність місцевих громад – запорука сильної держави"

У сьогоднішніх непростих умовах розвитку Української держави одними із найбільш незахищених залишаються місцеві органи самоврядування. Відсутність дієвого закону, який би регулював життєдіяльність громад на місцях, недосконалість виборчого законодавства та фінансова несамостійність самоврядних органів можуть призвести до катастрофічних наслідків. Реальність є такою, що без рішучих та кардинальних змін місцеве самоврядування остаточно втратить свої управлінські функції.

Варто нагадати: ще 1997 року Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, взявши на себе зобов‘язання надати місцевим громадам реальну можливість здійснювати самостійно державні справи на місцях. Але чи не залишилися ці зобов'язання лише деклараціями на папері?

На жаль, сумні реалії змушують нас дати ствердну відповідь на це питання. Адже протягом останніх років в Україні спостерігається небезпечний для суспільства процес обмеження повноважень органів, що представляють інтереси жителів територіальних громад.

В ідеалі 90–95% всіх проблем громадян мають вирішуватися на рівні територіальної громади. Це і обладнання дитячих садочків та шкіл, і ремонт доріг та робота міського транспорту, і водопостачання та каналізація, облаштування зон відпочинку тощо. Однак сьогодні все це не може бути реалізоване вчасно та якісно з однієї простої причини: держава фактично залізла у кишеню до місцевої громади та відібрала зароблені нею ж самою кошти.

В Україні – понад 12 тисяч місцевих бюджетів. Починаючи з вересня 2012 року майже по всій Україні платежі за казначейськими рахунками для бюджетних установ були практично заблоковані і вже станом на 1 січня 2013 року кредиторська заборгованість місцевих бюджетів склала більше ніж 4 мільярди гривень. Варто розуміти, що це ті кошти, які місцеві громади заробили самі, однак не змогли їх якісно використати для розв'язання нагальних для мешканців конкретного району проблем.

Нині архітектура основного фінансового закону України нагадує перевернутий фінансовий трикутник, у якому органи місцевої влади практично упосліджені. Крім того, навіть після спрямування певних ресурсів на місцеві бюджети, Державне казначейство може самостійно затримувати проходження коштів і практично не має покарання за затримку чи непроведення трансакцій, унаслідок чого місцеві бюджети залишаються неплатоспроможними.

Це вкотре доводить недосконалість казначейської форми виконання місцевих бюджетів в Україні та необхідність законодавчого впровадження інших форм управління фінансовими ресурсами.

До речі, і міжнародний досвід свідчить про більшу ефективність саме змішаної форми обслуговування місцевих бюджетів в унітарних державах із розвиненим місцевим самоврядуванням. Зокрема, така форма діє в Італії, Португалії, Швеції, Норвегії.

Вивчивши всі аспекти проблеми, що виникла, та, враховуючи власний досвід роботи в органах місцевого самоврядування, ми разом з групою однодумців – народними депутатами Юрієм Михальчишиним та Андрієм Іллєнком – запропонували низку юридичних новел, оформивши їх у проект Закону України, яким вносяться зміни до Бюджетного кодексу України.

Законопроектом передбачено надати право Верховній Раді Автономної Республіки Крим та місцевим радам самостійно визначати фінансову установу, яка буде здійснювати обслуговування місцевих бюджетів за доходами і видатками загального фонду місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та доходами і видатками спеціального фонду місцевих бюджетів.

Тобто кошти, необхідні для здійснення органами місцевого самоврядування видатків на освіту, культуру, охорону здоров'я, соціальний захист населення та інші делеговані державою повноваження залишаються у казначействі. А ті кошти, які громада заробляє самостійно і використовує на забезпечення утримання об'єктів соціально-культурної сфери, вирішення у повному обсязі соціально-економічних проблеми місцевих територіальних громад, благоустрій, ремонт доріг тощо, вона ж сама своїм рішенням визначає: обслуговуватися через Державну казначейську службу України чи залучити державні банки.

Обрана фінансова установа має відповідати наступним вимогам: її статутний капітал має становити або перевищувати 10 мільярдів гривень, у яких держава прямо та/або опосередковано володіє 75 чи більше відсотками статутного капіталу та/або голосів, та до якої Національний банк протягом останнього року не застосовував заходів впливу у вигляді розпорядження щодо обмеження, зупинення чи припинення здійснення окремих видів операцій з високим ступенем ризику та призначення тимчасової адміністрації.

Проектом закону також передбачений певний перерозподіл повноважень центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів. Зокрема, безспірне списання коштів державного та місцевих бюджетів допускається ними лише в частині делегованих державою повноважень та міжбюджетних трансфертів з державного бюджету на підставі рішення суду.

Контрольні функції щодо здійснення обліку доходів та контролю за виконанням місцевих бюджетів за видатками, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів та надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів пропонується покласти на місцеві фінансові органи.

Законопроект розширює перелік порушень бюджетного законодавства щодо зарахування доходів місцевого бюджету на будь-які інші рахунки, крім рахунку місцевого бюджету, а також їх акумулювання на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бюджету.

Посилюється відповідальність центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування за порушення терміну виконання платіжних доручень розпорядників коштів державного бюджету та місцевих бюджетів при наявності коштів на їх рахунках, а також за порушення порядку та термінів відкриття (закриття) рахунків в установах державних банків.

Насамкінець варто ще раз зазначити, що описаний проект закону в разі його ухвалення скоординує, спростить і поставить на більш справедливу основу взаємин органів Державної казначейської служби України, державних банків, місцевих фінансових органів та бюджетних установ в частині контролю за витрачанням коштів та зарахуванням доходів місцевих бюджетів. Він дасть можливість місцевим радам отримати додаткові джерела наповнення бюджетів у разі ухвалення ними рішення здійснювати обслуговування місцевих бюджетів у державних банках, де їм будуть нараховуватися відсотки за залишками коштів на рахунках.

Розуміючи, що це питання повинна вирішувати не лише сесійна зала Парламенту, а, в першу чергу, громада, було проведено широке публічне обговорення законопроекту. Зокрема, навесні він був високо оцінений та підтриманий учасниками Форуму місцевого самоврядування, що проходив у Львові. Участь у ньому взяли делегації від переважної більшості міст обласного значення, а також представники Верховної Ради, Адміністрації Президента, посольств, міжнародних організацій та дипломатичних місій.

Окрім того, звернення з пропозицією вивчити запропонований проект закону з погляду відповідності розвитку місцевого самоврядування як чинника самостійності територіальної громади та внести свої пропозиції були направлені до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних та міських рад міст із населенням більше 50 тисяч мешканців (всього 660 звернень).

На сьогодні отримані пропозиції від 263 органів місцевого самоврядування. Їх аналіз засвідчив, що необхідність ухвалення такого законопроекту повністю підтримана 133 органами самоврядування серед яких 10 облрад, 77 райрад та 46 міськрад. Так, Київська, Тернопільська, Луганська, Запорізька, Одеська, Чернігівська, Івано-Франківська, Кіровоградська, Чернівецька, Закарпатська області назвали ухвалення запропонованих змін необхідним та корисним.

Не підтримали законопроект 83 орган самоврядування, зокрема 9 облрад, 51 райрад, 23 міськради. Серед областей, які не вважають змінювати існуючий порядок речей: Рівненська, Хмельницька, Сумська, Дніпропетровська, Черкаська, Волинська, Житомирська, Миколаївська та Автономна Республіка Крим.

Стосовно окремих його положень позиція органів місцевого самоврядування певним чином розділилася. Значна кількість органів самоврядування, серед яких і Херсонська та Харківська область, підтримали окремі положення запропонованого законопроекту, а деякі місцеві органи влади надали свої пропозиції до проекту.

Таке активне обговорення запропонованого документу засвідчила актуальність і важливість наявних проблем у казначейському обслуговуванні місцевих бюджетів.

А зважаючи на близькість органів місцевого самоврядування до громади та стійке переконання, що, здійснюючи свою законодавчу функцію, Верховна Рада повинна постійно підтримувати зворотній зв'язок з місцевими громадами, упевнений, що таке спілкування є необхідною передумовою створення ефективних законів, спрямованих на розв'язання актуальних проблем українського суспільства. Розробляючи та ухвалюючи законопроекти, народні депутати України мають покликатися до їх досвіду і цікавитися їх думкою.

Встановлення меж фінансової самостійності в частині доходів і видатків, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та власних надходжень – це рішучий крок назустріч місцевим бюджетам, який зобов'язаний зробити український парламент.

  Руслан Кошулинський,

   заступник Голови Верховної Ради України